Pola Konsolidasi Sipil atas Militer

REPUBLIKA.CO.ID, JAKARTA -- Perdebatan tentang konsolidasi sipil atas militer di Indonesia kerap bermuara pada satu isu, yaitu kapan presiden seharusnya mengganti panglima TNI. Di ruang publik, momentum pergantian tersebut sering dilihat secara politis. Bahkan, pergantian tersebut tidak jarang dinilai sebagai indikator kuat atau lemahnya kendali sipil atas militer. 

Cara pandang ini mengaburkan persoalan yang jauh lebih mendasar: bahwa konsolidasi sipil atas militer di negara demokrasi merupakan sebuah proses yang tidak bekerja secara instan, melainkan melalui pengelolaan kekuasaan yang bertahap, terukur, dan berbasis pada kepentingan negara dan organisasi militer itu sendiri. Pergantian pucuk pimpinan angkatan bersenjata, dengan demikian, tidak perlu dilihat sebagai tindakan politik belaka.

Konsolidasi Sipil di Negara-Negara Demokrasi

Dalam literatur hubungan sipil dan militer (civil-military relations atau CMR), kendali sipil tidak pernah dipahami sebagai dominasi politik semata. Huntington (1957), misalnya, membedakan antara kontrol sipil subyektif (subjective civilian control) yang merupakan kendali sipil melalui politisasi militer dan kontrol sipil obyektif (objective civilian control) yang merujuk pada kendali sipil yang dicapai dengan memperkuat profesionalisme militer dan membatasi intervensi politik militer secara langsung. Dalam kerangka ini, stabilitas komando dan kejelasan rantai otoritas menjadi prasyarat, bukan hambatan, konsolidasi. Feaver (2003) melihat relasi sipil dan militer sebagai hubungan antara tuan (principal) dan bawahan (agent) yang bertumpu pada kepercayaan dan mekanisme pengawasan, bukan pada rotasi kepemimpinan semata. Sementara itu, Schiff (2009) menekankan pentingnya kesepahaman (concordance) peran antara aktor sipil dan militer sebagai fondasi stabilitas relasi sipil dan militer. 

Dari ketiga pandangan tersebut, ada satu benang merah yang terlihat jelas, yaitu kendali sipil yang efektif bukan soal seberapa cepat pimpinan militer diganti, melainkan seberapa kokoh aturan, norma, dan kepentingan negara menopang keputusan tersebut. Dengan kata lain, konsolidasi sipil adalah proses institusional. Proses tersebut membutuhkan waktu, legitimasi, dan upaya menahan diri. Mengganti pimpinan militer secara tergesa-gesa justru berpotensi melemahkan tujuan utama kendali sipil, yakni menjaga militer agar tetap profesional dan non-partisan.

Secara empiris, praktik di negara-negara demokrasi mapan menunjukkan pola yang relatif seragam. Di Amerika Serikat, Presiden yang merupakan Panglima Tertinggi (Commander-in-Chief) hampir tidak pernah menjadikan pergantian pimpinan militer tertinggi sebagai ritual awal kekuasaan. Ketua Kepala Staf Gabungan (Chairman of the Joint Chiefs of Staff atau CJCS) dicalonkan presiden dan dikonfirmasi oleh Senat lalu dibiarkan menyelesaikan masa jabatan meskipun presiden berganti. Hal ini memperlihatkan bahwa stabilitas komando diperlakukan sebagai kepentingan nasional, bukan kepentingan elektoral (Avant, 2005).

Pola serupa juga terlihat di Inggris dan Australia. Dalam sistem parlementer, Perdana Menteri (PM) terlibat dalam penunjukan kepala angkatan bersenjata. Namun, PM baru hampir selalu mewarisi pimpinan militer dari pemerintahan sebelumnya. Pergantian kepemimpinan di tubuh militer dilakukan dengan mengikuti siklus jabatan dan kebutuhan organisasi, bukan sebagai sebuah penegasan kekuasaan politik. Mengganti pimpinan militer terlalu cepat justru akan dipersepsikan sebagai politisasi militer dan pelanggaran terhadap norma profesionalisme (Bruneau & Matei, 2013).

Prancis, yang mengadopsi sistem semi-presidensial yang memberi presiden peran yang sangat kuat dalam urusan pertahanan, juga tidak menyimpang dari pola umum tersebut. Presiden tidak secara otomatis mengganti Kepala Staf Umum setelah dia dilantik. Bahkan, ketika terjadi konflik terbuka antara presiden dan pimpinan militer, pergantian Kepala Staf Umum tetap dilakukan sebagai respons atas perbedaan kebijakan yang riil dan bukan sekadar karena nafsu kepemimpinan politik.

Praktik-praktik tersebut menegaskan bahwa demokrasi tidak mempraktikkan kendali sipil secara gegabah, melainkan dengan mempertimbangkan stabilitas institusional. Loyalitas panglima angkatan bersenjata yang diinginkan bukanlah loyalitas personal kepada pemimpin politik, melainkan loyalitas konstitusional kepada negara dan pemerintahan yang sah.

Pola Konsolidasi Sipil di Indonesia

Bagaimana dengan di Indonesia? Pengalaman Indonesia pasca-Reformasi memperlihatkan logika yang serupa. Megawati Soekarnoputri (MSP), Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), dan Joko Widodo (Jokowi) sama-sama tidak langsung menunjuk Panglima TNI pilihan mereka pada awal masa jabatan. Megawati membutuhkan waktu sekitar 319 hari, SBY sekitar 481 hari, dan Jokowi sekitar 261 hari sejak mereka menjadi Presiden untuk melantik Panglima TNI pertama dalam periode kepemimpinan mereka.

Perbedaan waktu ini sering dibaca secara politis. Padahal, kesamaan pola tersebut menunjukkan upaya untuk menciptakan konsolidasi sipil atas militer yang tangguh. Di era MSP, jeda waktu tersebut mencerminkan kebutuhan untuk menstabilkan relasi sipil dan militer pasca-dwifungsi ABRI. Di era SBY, kehati-hatian menjadi lebih menonjol karena presiden memahami sensitivitas politisasi militer. Di era Jokowi, jeda waktu tersebut berfungsi untuk membangun kepercayaan, menata relasi dengan DPR, dan memastikan pemerintahan sipil baru berjalan tanpa guncangan keamanan.

Secara hukum, presiden Indonesia memiliki hak untuk memberhentikan dan mengangkat Panglima TNI, tetap dengan persetujuan DPR, berdasarkan pada kepentingan organisasi TNI. Artinya, tidak ada kewajiban untuk menunggu usia pensiun dalam keputusan pergantian tersebut. Namun, praktik yang ada menunjukkan bahwa norma demokratis bekerja sebagai rem bagi ambisi politik presiden. Pergantian tetap dilakukan ketika kepentingan negara, stabilitas organisasi, dan momentum politik menemukan titik konvergensi.

Dalam konteks ini, perdebatan tentang UU TNI yang baru perlu ditempatkan secara jernih. Pasal mengenai perpanjangan usia pensiun tidak serta-merta mengindikasikan bahwa pimpinan TNI harus diganti menjelang pensiun atau, sebaliknya, dipertahankan semata karena usia. Pola konsolidasi sipil atas militer tidak mengikuti pola pensiun, melainkan kepentingan negara dan organisasi militer itu sendiri.

Dalam sistem demokrasi, kendali sipil atas militer bukan diukur dari seberapa cepat presiden menggunakan kewenangannya untuk melakukan pergantian kepemimpinan di TNI, melainkan dari kemampuannya untuk menggunakan kewenangan itu secara bertanggung jawab. Mengganti Panglima boleh dilakukan kapan saja secara hukum, tetapi tidak dilakukan hanya karena adanya pergantian kekuasaan atau perubahan aturan usia pensiun.

Dengan membaca ulang pola teoritik, praktik di negara-negara demokrasi mapan, dan pengalaman Indonesia sendiri, ada satu kesimpulan yang bisa ditarik. Konsolidasi sipil atas militer adalah proses institusional yang berorientasi pada kepentingan negara, profesionalisme militer, dan stabilitas demokrasi.